原标题：确认行政行为无效之诉是否有追诉期限？

2019年3月19日，某公司以某管委会、某街道办事处为被告向法院提起诉讼，请求确认该公司与某管委会、某街道办事处签订的土地管理协议-地区办事处无效。一审法院认为，根据原刑法第《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》条规定，行政机关在作出具体行政行为时未告知公民、法人或者其他组织起诉权利或者起诉期限的，公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉权或者起诉期限的，不得确定起诉期限。自行政行为作出之日起计算，但最长不得超过自知道或者应当知道具体行政行为内容之日起二年。涉案行政协议于2015年10月31日签署。公司于2019年3月向法院提起诉讼，请求宣告该协议无效。显然，法定起诉期限已过，公司诉讼已被驳回。该公司随后向中级法院提起上诉，二审法院驳回上诉，维持原判。

该公司向法院申请再审被驳回后，向某市检察院申请行政监察。经审查，主诉检察官认为，本案争议焦点是：确认行政行为无效之诉是否受到起诉期限的限制？

第一种观点认为，涉案协议属于行政协议，在法律和司法解释没有特别规定的情况下，适用行政诉讼法和司法解释关于起诉期限的一般规定。

第二种观点认为，行政相对人提起确认行政行为无效之诉时，在确认无效之诉不受起诉期限的前提下，法院应直接进入实质审理。如果行政行为最终被认定不无效，则不再以超过起诉期限为由驳回当事人的诉讼，但应当驳回当事人的诉讼请求。

笔者同意第二种观点，理由如下：

首先，理论上认为无效行政行为自始无效、绝对无效、当然无效、因时间推移而不发生法律效力。

二、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条规定“公民、法人或者其他组织提起诉讼请求撤销行政行为，人民法院经审查认为该行政行为无效的，应当作出判决”。确认无效。公民、法人或者其他组织提起诉讼请求确认行政行为无效的，人民法院认为该行政行为不无效。经解释，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理，并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为，但超过法定起诉期限的，人民法院应当裁定驳回诉讼；第一百六十二条规定：“公民、法人或者其他组织对2015年5月1日以前作出的行政行为提起诉讼，请求确认。行政行为无效的，人民法院不予立案。”

根据上述规定，当事人可以随时提起诉讼确认2015年5月1日后采取的行政行为无效，且不受起诉期限的限制，并应当进入实质性审查。再审法院也同意上述观点，但同时认为，“为避免出现当事人滥用诉讼请求确认无效回避追诉期限制度的情况，原告应当提供以下证据：被诉行政行为无效，法院应当认定该行政行为是否无效。行政行为被认为无效的，不受追诉期限的限制；“行政行为未认定无效且超过法定起诉期限的，应当驳回起诉。”这一观点与《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》号第九十四条的规定不符。根据司法解释，即使行政行为无效，也应当驳回起诉。行政诉讼不被认定无效，法院不直接裁定驳回诉讼，而是应当向原告作出解释。审查是否符合撤销诉讼的起诉期限，超过起诉期限的，应当裁定驳回诉讼；原告拒绝变更诉讼请求的，应当裁定驳回诉讼请求。本案中，原审法院认定涉案行政协议未无效后，未依法向申请人作出说明，申请人也未变更撤销行政协议的请求。它继续指控申请人超过了两年的一般起诉期限。裁定驳回起诉。

三、最高人民法院在《对十三届全国人大一次会议第2452号建议的答复》号《关于确认无效程序的起诉期限问题》中解释：“提起确认行政行为无效之诉，是否受到起诉期限的限制？修改后的行政诉讼法规定。法规或司法解释均无明确规定。我们倾向于认为，提起诉讼确认行政行为无效不受起诉期限的限制，行政相对人可以随时请求国家主管机关确认行政行为无效。这也与最高人民法院发布的司法解释有一致的观点和立场……”这个《答复》无疑对于行政行为无效诉讼是否应当受到起诉期限起到决定性作用。

第四，从最高人民法院（2020）最高法第341号行政裁定书（王树荣诉吉林省长春市绿园人民政府申请确认征收补助协议无效再审申请）可以看出，最高人民法院还认为，如果行政行为不属于无效，人民法院不直接裁定驳回诉讼，而应当向原告作出说明。据解释，原告改变撤销行政行为请求的，人民法院应当继续审理，并审查其是否符合撤销行为的起诉期限。起诉期限超过期限的，裁定驳回诉讼；逾期的，裁定驳回诉讼；逾期的，裁定驳回诉讼。原告拒绝改变诉讼请求的，人民法院应当裁定驳回诉讼请求。

值得注意的是，围绕“确认行政行为无效之诉是否受追诉期限”这一争议焦点，检察官在梳理全省判决书后发现，近两年来，全省法院对此问题仍有相当多的争议。即使同一法庭的不同法官对同一案件也可能做出不同的判决。造成这种现象的本质是法律适用标准不统一。如果同一案件不同判决的现象频繁发生，将严重影响当事人和社会公众对司法公正的信心，进一步影响司法权威和司法公信力。因此，“确认行政行为无效之诉是否受追诉期限限制”的问题迫切需要统一认识和裁判标准。

结果：检察机关最终采纳了第二种意见，认为原判决在“确认行政行为无效之诉是否受到起诉期限”问题上存在一定的法律适用错误。但鉴于涉案行政协议并未无效，在这种情况下，原判决对申请人的实体权利义务不产生实质性影响。即使法院提起再审，也不能改变裁定支持申请人的主张。检察机关向申请人进行法律解释，并组织各方召开协商会议。最终，申请人明确承认涉案行政协议合法有效，并愿意继承该协议的相关权利和义务。同时向某市检察院提交了暂停起诉、罢工的承诺书。本案争议已基本解决。

（作者单位：浙江省杭州市余杭区人民检察院）（陈飞杨先行）

（检察日报）